协会研究 丨 政策回顾

2022私募股权投资行业政策

(资料图)

回顾三：政府引导基金

政府引导基金实际上是一种习惯称谓，尚没有官方文件准确定义。我们通常把政府发起、对社会资本投资起到引导作用的基金统称为政府引导基金。这类基金不一定完全由政府出资，也会吸收银行、非银金融机构及民间资本等社会资本共同设立，不完全以盈利为目的，主要利用政府资金撬动社会资本，发挥政府资金的杠杆放大效应，引导资本投资方向，以达到招商引资、促进当地产业发展等目的。政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于政府引导基金。

近年来，我国政府引导基金发展势头迅猛，在促进股权投资行业发展中发挥着重要作用。投中数据显示，截至2022年末，各级政府共成立1,531只政府引导基金，自身规模累计达27,378亿元。2022年10月28日，国家发改委发布《国家发展改革委关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》提出，充分发挥政府引导基金的带动作用，加大对民间投资项目的支持力度。观察近两年的各级省市引导基金管理办法，在管理费、子基金出资比例、返投比例、容错机制等方面都有了更细致的规定。

立足当下，作为年度政策回顾的第三篇，我们总结了2022年各地方政府引导基金相关政策要点，供大家参考。

本文共5287字，约5分钟

一

多地设立引导母基金，

母基金离产业越来越近

2022年以来，多地设立引导母基金，主要聚焦产业结构优化调整，提高地区经济的核心竞争力。作为私募基金行业生态的重要组成部分，母基金在汇聚政府和社会资本、改善行业结构和治理水平、引领投资方向和价值观方面具有十分重要的作用。

2022年3月16日，广州市印发《广州科技创新母基金直接股权投资管理实施细则》，通过在广州科技创新母基金框架内开展直接股权投资，支持广州市内早期科技企业发展壮大，进一步促进科技、金融与产业融合发展。母基金直投资金从广州科技创新母基金中予以安排，财政出资部分由市科学技术局根据实际情况和使用效益纳入年度预算申报。

《细则》第七条规定，母基金直投的企业主要在国家、省、市重点发展的高新技术产业、战略性新兴产业领域内，从事技术产品研究、开发、生产、服务或从事商业模式创新等种子期、初创期科技企业。

2022年3月25日，青海省人民政府办公厅发布《青海省省级政府投资基金管理办法》，《办法》第二条指出所称基金是指由省级财政单独出资或与社会资本共同出资设立的省级政府投资母基金—青海省高质量发展政府投资基金及母基金出资新设、参股的子基金，投资于未上市企业股权，参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易等。

《办法》第十六条在支持中小企业及创新创业成长方面，明确提出支持特色新材料产业向高端延伸，发展新型金属合金、信息材料、储能材料等新材料;推动装备制造向系统集成制造升级，建设大型锻铸生产基地，发展光伏制造、风电装备、新能源汽车零部件产业;支持发展高原生物医药和康养产业，推进特色生物资源精深加工;支持推进数字产业化、数据价值化，发展运用5G、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术产业。

2022年7月20日，中山市人民政府办公室印发《中山市高质量发展母基金管理办法的通知》，《办法》第三条规定，母基金采用分期缴纳制度，首期规模为人民币10亿元。

其中第二条明确中山市高质量发展母基金（以下简称“母基金”），是中山市拟搭建的“1+4+N”引导基金体系中的第一层。母基金是由中山市人民政府设立、由原中山市科技创新创业投资引导基金更名并主要按市场化方式运作的政策性、引导性基金，其宗旨是发挥资金的杠杆放大效应，引导资本加大对中山市战略性新兴产业、人才引入、低效工业园改造等领域的投资。

二

投资领域集中、

投资阶段偏中小型创新企业

2022年1月25日，重庆市财政局、重庆市科学技术局、重庆市地方金融监督管理局印发《重庆市科技创新股权投资引导基金管理办法》，重庆产业引导股权投资基金有限责任公司为受托管理机构，子基金主要投资于人工智能、大数据、智能制造、生物医药、新材料、节能环保等重庆市扶持和鼓励发展的战略新兴产业的创新型中小微企业。投资于重庆的资金原则上不低于科创引导基金出资额的1.5倍。

2022年5月17日，宁波市政府设立《宁波市创业投资引导基金管理办法》，引导基金规模为10亿元，资金来源为财政专项基金、基金收益以及其他资金。引导基金及其子基金主要支持高端装备、新材料、新一代信息技术、清洁能源、医疗健康、工业互联网、“5G+”产业、数字经济、智能物流等宁波市新兴产业领域初创期、早中期创新型企业。

2022年6月1日，天津市科学技术局、天津市财政局印发《天津市天使投资引导基金管理暂行办法》，基金总规模100亿，首期40亿，主要基金投向聚焦制造业立市目标和“1+3+4”重点产业，支持海河实验室科技成果转化和大学科技园建设，培育引聚高端创新主体资源，为天津市产业链强链补链提供种子企业，推动经济高质量发展。

三

引导基金出资子基金比例一般不超过30%，

规模越大的引导基金管理费提取比例越低

多地政府引导基金在管理办法中对子基金的出资要求及管理费做出明确规定,通常规模越大的政府引导基金,管理费提取比例越低。

2021年7月12日，浙江省财政厅印发《浙江省产业基金管理办法》。第二十一条基金法人主体按年、按项目类型向基金管理公司支付委托管理费用。投资于政策性项目的省产业基金，按照投资金额0.6%/年的比例支付。

投资于效益类项目的省产业基金根据省产业基金绩效评价结果分档支付委托管理费用，如绩效评价结果合格的，按照投资金额0.6%/年的比例支付委托管理费用；达到良好的，按照投资金额0.8%/年的比例支付委托管理费用；达到优秀的，按照投资金额1%/年的比例支付委托管理费用；未达到合格的，按照投资金额0.4%/年的比例支付委托管理费用。

2021年12月24日，海南省发布《海南自由贸易港建设投资基金管理办法》。其中，第六条规定，投资单个项目的金额原则上不超过子基金规模的20%。子基金管理公司每年按照不超过子基金实缴规模的2%收取管理费。第二十条规定，为更好发挥财政资金引导作用，自贸港基金可以获得的超额收益为限，按子基金返投任务完成情况对管理机构和其他出资人实行分档让利。子基金投资省内企业金额达到自贸港基金出资额2倍、2.5倍和3倍的，自贸港基金可分别将该子基金投资所得超额收益的20%、40%和60%进行让利。

2022年3月18日，厦门市科学技术局、厦门市财政局印发《厦门市科技创新创业引导基金管理办法》。其中：

第十八条【出资比例】引导基金出资比例为：

（一）引导基金在单个子基金中的累计出资比例原则上不超过该子基金认缴出资总额的30%，且原则上不超过1.5亿元；

（二）各级政府引导基金出资比例原则上合计不超过该子基金认缴出资总额的50%。

第二十四条【子基金管理费】子基金管理公司的管理费、门槛收益及超额收益分配按照市场化原则操作，由引导基金管理公司与子基金管理公司根据行业惯例协商确定，并在子基金合伙协议（或公司章程）中明确约定，原则上管理费最高不超过子基金认缴出资额的2.5%。

2022年2月10日，威海市人民政府办公室印发《威海市市级政府投资引导基金管理办法》，第十五条引导基金对产业类基金的出资比例一般不超过25%；创投类基金可以达到30%；现代海洋产业领域基金可以达到35%。第十六条引导基金对单支子基金的投资，一般不超过子基金总规模的30%。子基金对单个企业的投资，一般不超过子基金总规模的20%。第十七条引导基金可安排不超过总规模50%的比例用于直接投资企业项目。引导基金和子基金对市委、市政府确定的重点项目投资，投资额度可适当放宽。第四十一条子基金按基金合同约定向子基金管理机构支付管理费用。年度管理费用一般按照子基金注册资本或出资额的1.5%—2.5%确定，具体比例在委托管理协议中明确。对天使类基金可适当提高管理费比例。

2022年3月18日，厦门市科学技术局、厦门市财政局印发《厦门市科技创新创业引导基金管理办法》。第二十四条【子基金管理费】子基金管理公司的管理费、门槛收益及超额收益分配按照市场化原则操作，由引导基金管理公司与子基金管理公司根据行业惯例协商确定，并在子基金合伙协议（或公司章程）中明确约定，原则上管理费最高不超过子基金认缴出资额的2.5%。

2022年4月8日，深圳市龙华区国有资产监督管理局关于印发《深圳市龙华区天使投资引导基金管理办法》的通知中第八条规定，管理费用：子基金收取的管理费率每年最高不超过实缴金额的3%，且对天使母基金收取管理费的标准不得高于其他出资人（子基金出资方若已有国家、省、市、区级政府引导基金议定管理费用标准，天使母基金可参照执行）

第十八条规定，出资规模：子基金向天使母基金申请的出资比例原则上不超过子基金认缴出资总金额的40%且出资金额不超过1亿元；深圳市内各层次、各级别的财政资金和国有成分资金出资总额占子基金认缴出资总额的比例不超过70%，财政资金和国有成分资金出资人出资比例的认定，按照各层次、各级别财政资金和国有成分资金出资金额穿透计算。

2022年8月31日，温州市龙湾区人民政府印发《龙湾区政府产业基金管理办法》第十一条规定，出资比例：区产业基金对单个子基金的出资比例原则上不超过子基金认缴出资总额的30%，且不能成为第一大股东（第一大出资人）。同时，鼓励区属国有企业按照市场化原则共同参股基金，形成投资合力。存续期限：子基金存续期限包括投资期、退出期等，原则上不超过8年（含）。其中投资期不超过4年（含）、退出期不超过4年（含），经管委会批准后延长期不超过2年（含）。管理费用：原则上按照市场惯例对管理费征收标准进行谈判，且对区产业基金征收管理费的标准不得高于其他出资人，管理费已含子基金的所有费用支出，包括但不限于审计费用、项目尽职调查费用、托管费用等。投资期内子基金管理机构每年按基金实缴出资总额最高不超过2.5%（不含2.5%）的比例收取；退出期内按子基金未退出项目投资本金不超过1%的比例收取，延长期内无管理费。

四

返投比例相较之前有所降低，

认定范围更加灵活

近年来，一些政府引导基金尝试改变传统返投模式，不再要求基金落地，返投比例从之前的约2倍下调至1.5倍、1.1倍甚至1倍，同时灵活认定返投范围。

2022年3月18日，厦门市科学技术局、厦门市财政局印发《厦门市科技创新创业引导基金管理办法》。第二十二条【返投要求】子基金返投厦门的比例：子基金可投规模中，投资于在厦门注册企业的金额不低于引导基金对子基金实缴出资额的1.5倍。

2022年11月24日，杭州高新区发布《杭州高新区（滨江）科技创新产业基金管理办法》。其中，办法规定产业基金参与引导性合作基金参股比例原则上最高不超过基金设立规模的20%，出资不超过1亿元，返投比例原则上不低于1.5倍，基金存续期原则上不超过7年，对生物医药、人工智能等投资期较长产业，可延长至10年。

五

容错机制更加宽松、明确

2021年10月26日，无锡市政府印发了《无锡市政府投资基金管理暂行办法》，《办法》要求天使基金参股的子基金应主要投向无锡市鼓励发展的产业领域，50%以上的投资额须投向种子期、初创期科技型企业；容亏机制上，整体容亏最高40%，亏损超过40%的部分，先由天使基金风险准备金弥补，不足部分以原天使管理人的收益奖励为限进行弥补。在绩效评价方面，建立基金绩效评价制度，按照“目标导向，差异考核、能进能退、优胜劣汰”的原则，制定绩效考核评价体系和评价办法，对基金政策性、合规性和效益性进行客观、公正评价。同时，建立容错纠错机制，合理容忍正常的投资风险，不将正常投资风险作为追责依据。对依照国家和省市有关决策规定实施，且勤勉尽责未谋取私利，没有实现预期目标或造成损失的，不作负面评价，并依法免除相关责任。

2022年1月7日，西安市人民政府办公厅发布《西安市创新投资基金设立方案》，方案中规定基金的容错纠错机制，创投基金坚持保护创新、鼓励探索、宽容失误、纠正偏差的原则，建立责任追究和容错纠错机制，不将正常投资风险作为追责依据。对未谋取私利且严格遵循投资决策、投后管理等程序，不存在违反相关制度和业务流程的情形，没有实现预期目标或造成损失的，督促相关人员及时整改和纠错纠偏，不对基金管理人员个人作负面评价。

2022年4月7日，《深圳市龙华区天使投资引导基金管理办法》第四十三条规定，子基金清算出现亏损时，原则上应当首先由子基金管理机构（或其关联方）作为普通合伙人在基金中的出资承担，不足部分再由子基金各出资人按出资比例承担，天使母基金承担亏损金额以其出资额为上限。针对子基金出现的亏损，只要不涉及违法违规和其他道德风险，则对天使母基金和子基金的管理人员以及相关监督管理机构等均不予追究责任。

2022年11月3日，浙江省财政厅发布的《浙江省省产业基金绩效评价管理办法（征求意见稿）》中规定，绩效评价结果不影响省产业基金实施投资运作管理尽职免责机制。按照《省产业基金投资运作管理尽职免责工作指引（试行）》经认定予以减免责任的，可在绩效评价中减轻或不作负面评价。

通过以上各地引导基金政策可以看出，近年来各地政府纷纷成立引导基金，希望通过成立地方政府引导基金，推动本地科技创新和经济发展。北京基金业协会于2020年联合各地地方协会共同梳理《政府引导基金名录》，今年会在之前基础上进一步更新政府引导基金名录，梳理各省市引导基金情况。详情请关注北京基金业协会公众号。

来源：北京基金业协会整理

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